中央党校党的建设教研部调研组

在全面从严治党条件下，地方党委如何敢于作为、善于作为？这是目前影响广大干部思想认识和实际工作的重要难题。2014年年底以来，我们在中共中央党校多个级别学员群体中开展了广泛调研，充分听取了各级领导干部对“为官不为”问题的认识和思考。带着收集到的问题和观点，2015年4月，我们又赴山东省济南市市中区进行了实地调研。本文在此基础上，分析“为官不为”问题的根源，并就如何促使地方党委善于作为给出相应的建议。

“为官”为何“不为”

党的十八大以来，全面从严治党的各项举措已经初见成效，赢得了广大干部群众的衷心拥护。然而与此同时，在一小部分学者、媒体和个别干部群体中，对全面从严治党总方针以及高压反腐、贯彻落实中央八项规定精神等具体措施的非议也逐渐滋生，并以“全面从严治党导致为官不为”的命题形式集中表现出来。这一命题认为，全面从严治党虽然在很大程度上扭转了党风、政风，但是对干部群体过于严厉的管束也会导致广大党员干部不敢作为、不会作为，最终会给经济社会发展带来严重的负面影响。

总的来说，这些非议虽然不是当前社会舆论的主流，但确实已经对干部群体的思想认识产生了不小的困扰，并且在一定程度上影响了许多工作的实际开展。综合来看，当前广为流传的“全面从严治党导致为官不为”命题大致包含以下三种相互联系又有所不同的内在假设。

第一，一些领导干部本身就不干净，害怕反腐败继续下去会危及自身，所以以此为借口，将做事与反腐败对立起来，期望中央会因此放松反腐败力度。

第二，在中国的现实政治生态和制度体系下，要想干成事，就得或多或少地违反党纪国法；要想完全做到守规矩，就只能以不干事为前提。

第三，全面从严治党就是要求广大党员干部循规蹈矩，少创新、少干事。相应的，中央提出经济发展新常态也放松了对地方党委作为的要求。

干部群体对“为官不为”问题的基本判断全面从严治党真的会导致“为官不为”吗？我们首先调查了广大党员干部对“为官不为”问题的基本认识状况。

第一，绝大多数干部不认同全面从严治党会导致“为官不为”的错误观点。在我们对中央党校学员的问卷调查中，83%的受访者认为，大部分干部在全面从严治党新常态下是愿意作为的；95.7%的受访者认为，高压反腐不是促使干部不敢干事的主要原因；并且，同样有83%的受访者认为，反腐败会有利于干部更好作为。我们在济南市市中区看到的情况也表明，党的十八大以来，在全面从严治党的新常态下，党的绝大多数干部既敢担当，又做事干净、大胆创新，并且已经大有作为。这些事实充分说明“全面从严治党导致为官不为”命题是站不住脚的。

第二，在极少数干部的思想中，确实存在“全面从严治党导致为官不为”的错误认识；还有更多一些干部或多或少受了这一命题的影响，产生了认识上的迷茫。例如，虽然83%的受访者认为，大部分干部在全面从严治党新常态下是愿意作为的，但是只有40.4%的受访者表示，大部分干部在全面从严治党新常态下是敢于作为的。

“为官不为”问题的根源在了解受访干部群体直观认识的基础上，我们分析认为，“为官不为”问题的根源在于：

一方面，确实有极少数干部以“不为”来消极对抗中央的反腐倡廉建设和作风建设。正如一位受访的中央党校学员所说：“现在一些干部喜欢说，中央反腐力度太大了，导致干部‘为官不为’，不敢担当了。但实际上，以前没有高压反腐的时候，说这些话的人也未必做过多少实事，却往往都有些不干净。现在出事的干部，又有谁是因为敢于担当出的事？他们出事都是因为自己不干净。所以，现在一些人说这样的话，真实目的不是为了争取所谓的‘作为’空间，而是希望中央听了这些话后，会放松反腐和抓作风的力度，以确保自己不出事。”

另一方面，“为官不为”问题也确实蕴含着一些需要正视的客观原因。具体来说，我们原有的制度体系中存在一些不符合市场经济和社会发展需求的内容，如果严格执行，一定程度上可能会对发展产生负面影响；相反，如果不守规矩，却可以摆脱束缚，促进发展。例如，招商引资是地方工作的重头戏，但在原有体制下，企业投资审批、征地建厂等许多事务都需要经历漫长的流程。这样一来，市场和商机就有可能丧失。因而，许多地方盛行的“潜规则”是通过特事特办，主动打破规矩，以便在发展中抢得先机。但是在全面从严治党的新常态下，以往的“潜规则”行不通了，一些发展的机遇就可能会丧失，这是很多干部抱怨“作为”空间变小的主要原因。也就是说，我们以往的制度环境和政治生态在某种程度上确实存在诱使乃至鼓励干部“大胆”干、“大胆”作为的空间，而现在这种空间消失了，许多干部会因此不适应。

但是，要解决这些问题，绝不是要放弃全面从严治党，重启过去的方式。正如济南市市中区区委书记朱红方在调研时说到的：“以前‘大胆’干，有的时候确实能因为突破了一些不太符合实际的制度束缚而产生一些正面效果。但是，这种情况显然只是少数。更多时候，干部胆子练大了，就会什么规定、什么规矩都不当回事了。干部‘胆子大’带来的负面危害要远远大于其正面效果，所以全面从严治党是非常关键和重要的。并且，以容忍干部个体‘大胆’干的方式来避免不太符合实际的制度束缚，显然也不是治本之道。而要真正解决这个问题，需要通过全面深化改革和全面推进依法治国从根本上消除那些不太符合实际的制度规定，推进国家治理体系和治理能力现代化。这样才能既为干部作为创造更好的空间，又让全面从严治党更有据可依。在我看来，这是我们地方干部应该理解的协调推进‘四个全面’的题中之意。”

积极引导广大干部善于作为

我们认为，要从根子上解决“为官不为”问题，促使广大党员干部敢于担当，地方党委善于作为，关键是要深入贯彻习近平总书记“思想建党与制度治党紧密结合”的重要指示精神，从全党定规矩和干部转思想两个层面共同做文章。

高压反腐、狠抓作风是创造做事空间的基本前提当前“为官不为”问题在社会舆论上的声音虽然比较大，但是未必能反映干部群体的真实想法。我们党绝不能被这些少数噪音干扰，应当清醒地看到，绝大多数党员干部对高压反腐、狠抓作风是坚决拥护的。只有把制度、纪律落在实处，把不干净、乱作为甚至腐化堕落的少数干部彻底管住，才能切实保护好绝大多数干部的正当利益，才能为各级地方党委创造大有作为的干事空间。

协调推进全面依法治国和全面深化改革是全面从严治党能够持之以恒的根本保障守规矩，首先要立好规矩。有据可依的作为才可能是善作为，一套好的制度体系是地方党委能够善于作为的根本保证。

第一，根据《中央党内法规制定工作五年规划纲要》，尽快出台修订后的《中国共产党地方委员会工作条例》，并进一步完善各方面党内法规和国家法制体系建设，明确中央对地方党委“严以用权，敢于作为”的具体要求。在调研中，市中区各个层级的受访干部几乎都反复表达了这方面的迫切期望，正如一名受访干部所说：“我们地方干部在主观上确实有一些不敢作为的情绪，这主要是我们自身的原因，但在一定程度上和现在地方党委权力边界不清晰也是有关的，所以，我们希望中央能尽快解决问题。哪怕我们的权力因此小了一些都没有关系，关键是这能让我们心里有谱，做事时有据可依。”

第二，根据实际情况，进一步深化行政体制改革，解除已经不太符合实际情况的旧有制度对经济社会发展的束缚，使得地方党委不再需要通过违规操作来争取发展的机会，而是在体制框架内就能拥有大有可为的空间。

第三，定好规矩不仅只是中央的责任，这同样也是各级地方党委的责任。所以，各级地方党委不能以“中央还没有出台明确规定”为由消极怠政、不作为。在很多制度上，中央只可能确定核心主旨和基本框架，各级地方党委需要秉承中央精神，根据本地实际情况制定具体的制度规定，只有这样才能真正有效发挥出制度的约束和激励作用。济南市市中区委的经验值得提倡，即针对辖区内干部在如何善于作为问题上的困惑，主动提出“地方党委权力运作科学化”的课题，并进行探索，在自己的辖区内对街道乡镇党委的权力边界和运作方式作出明确规定，确保街镇党委及以下的基层党员干部能够拥有善于作为的空间。

加快研究制定全面从严治党导向下的地方党委考核体系合理有效的考核体系是塑造良好政治生态的必要条件。基于调研情况，我们建议，地方党委考核体系要同时体现全面从严治党和引导干部善于作为的导向，至少要解决以下三个方面的问题。

第一，中央应出台明文规定，禁止各地在制定考核体系时设置过多的“一票否决”，将“一票否决”的运用限定在一个恰当的范围内，并且中央应带头加大力度清理地方泛滥的“一票否决”项目。一方面，过多的“一票否决”任务会使党员干部疲于应付，没有精力去思考如何更好作为；另一方面，过去的事实证明，过多的“一票否决”并不利于管住干部的手脚，反而可能逆向激励干部乱作为。正如一位受访干部说道：“‘一票否决’是很严厉很残酷的，表面看来，干部会被‘一票否决’吓得老老实实。但实际上，从上到下，层层加码，‘一票否决’设置得过多过滥，有的项目出不出问题，完全不是干部做好工作就能控制的。这样一来，干部很守规矩，也有可能被‘一票否决’。相反，出了问题，干部如果用很多不守规矩的手段，反倒能把问题掩盖起来，躲开‘一票否决’。这些问题在信访工作上最为突出，像‘花钱买平安’、暴力截访这些事情，很大程度上都与‘一票否决’有关。”

第二，应该研究完善广大群众在地方党委考核体系中的评议作用。现在的考核主要是上级对下级的考核，因此很多时候，要想考核优秀，不在于你真的做得有多好，只要面上的政绩多，GDP数字好看，又说得漂亮，就足够了。与上级不同，广大群众长期生活在相应地域，他们对地方党委是不是守规矩以及有没有好作为是有深切体会的。因而，今后各级地方党委考核体系中应当科学设置群众评议的相应科目，通过网上投票、电话调查、入户抽样调查等多种方式，让群众与上级党委一起督促地方党委守规矩、善作为。在问卷调查中，有85%的受访者持有这一观点。

第三，明确不作为就是最大的不守规矩。“为官不为”问题不是全面从严治党之后才有的新问题，其根源在于长期以来我们缺乏对干部不作为的追究机制，导致“干事未必有好处，犯错必定没前途”成了一些党员干部心目中的“潜规则”。因而，要解决“为官不为”问题，还必须建立起对“不作为”干部的责任追究机制。

深刻领会中央精神敢于作为

在思想上，造成“为官不为”问题的首要原因是广大党员干部对全面从严治党战略布局的认识与中央的实际要求还有很大距离。在相当长一段时期里，很多干部已经习惯了经济发展“一俊遮百丑”，对中央如此高标准、严要求、大力度地整治干部队伍腐败现象和不良作风的决心和毅力认识不足，甚至感觉很不习惯。因而，广大党员干部要善于作为，首先要解决自身思想上的问题。

积极准确认识全面从严治党新常态是干部善于作为的思想前提

第一，广大党员干部要认识到，全面从严治党不是一时的，而是长期的。改革开放已经三十多年了，新的经济、社会条件已经基本成型，因而过渡时期的那些“潜规则”、权宜之计必须要作废了。全面从严治党不是紧一下“紧箍咒”，而是要树立起一个新的标尺。正如中共山东省委组织部副部长刘永巨对课题组说到的：“我们绝对不能有‘再等一等，再等一等，全面从严治党就会过去了’的心理。一些干部现在不做事，实际上就是抱着这样的心理，想等着‘全面从严治党’过去之后，自己再按老习惯大干、乱干。”

第二，广大党员干部要认识到，全面从严治党的具体制度安排和完善需要一个过程，任何制度体系都不可能一蹴而就，一下子就尽善尽美，对中央推进全面从严治党的具体措施和其他改革配套措施要有耐心，不能碰到一些还没有完善的地方就抱怨连天，甚至妄议中央。正如市中区区委书记朱红方对课题组说到的：“我一直和我们干部说，要认真领会中央精神，要对中央精神的落地有耐心、有信心。比如中央刚提车改的时候，我们的干部特别是街镇干部炸翻天了，他们说：‘副部级以上才保证用车，中央这么定，我们还怎么下乡，怎么联系服务群众？中央考不考虑我们的实际情况？’我就和他们说：‘中央定规矩的时候，最先出台的肯定是针对全国的规矩，这样的规矩必须要严格，不可能根据咱们区或是你们镇的情况来。但中央不会不考虑地方实际情况的，在推进各地落实的时候，肯定会有安排的。’后来中央出台的实施意见不就解决了这个问题吗？部委司长不可以配车，但是乡镇干部是可以保障用车的。再比如办公用房标准问题，大家一开始反映的问题中央很快就给予了完善。所以，我们作为党的干部，首先，不管理解不理解，都必须坚决服从中央的指示；其次，要通过自己认真学习，理解中央精神，而不是社会上有些人一说什么就瞎起哄；最后，关键是得想自己应该怎么去落实中央精神，怎么把事情做好，不要动不动就像一些微博大V一样把‘这一定是体制的问题’挂在嘴边，体制就是我们这些人构成的，体制要是有问题，根本上是我们干的有问题。”

第三，广大党员干部要认识到，只有全面从严治党才能给自己提供最广阔、最安全的干事业空间和个人发展空间。过去，也许一时乱作为可以给自己带来些许好处，又不被追究责任。但是，由于没有制度保障，一时的乱作为始终是存在被追责风险的，这是干部职业生涯的终身隐患。

克服本领恐慌，学习善于作为的真能力现在的干部都是从过去较为宽松的治党环境下成长起来的，他们在很大程度上习惯了那个动辄出现强势人物、违背党纪国法、跨越各种底线反而能成为改革英雄的时代，并从中学会了许多为官之道。因而，当中央开启全面从严治党之后，他们就不明白一旦舍弃了十几年甚至几十年的思路和做法，还能够怎样去办事、办成事。

本领恐慌使得许多干部愿意但是又不敢作为、不知道该怎么作为，但克服本领恐慌只能依靠干部自己。广大干部要明白，过去那种违反民主集中制根本组织原则、违反党章宪法不仅得不到问责，反而能够成为改革英雄的时代已经一去不复返了。新的时代需要的是懂规矩、守纪律、善于运用法治方式履职从政的干部。因此，广大干部要勇于改变过去那种以突破法律规定、违反法律原则为代价而换取政绩的作为方式和思维模式，努力学习新的知识、培养新的能力，只有这样才能从根本上善于作为，大有作为。

明确并履行地方党委在全面从严治党下的功能基于调研情况我们认为，地方党委要想善于作为，至少应该在以下两个方面下功夫。
　　一是坚持党建工作和中心工作一起谋划、一起部署、一起考核。经济工作始终是我们党的中心工作，但是，地方党委领导经济建设不等于代替政府直接做经济工作，而应该是站在更高的层面为经济发展营造良好的政治生态环境。正如市中区委书记朱红方所说：“中央对我们提出了抓好党建的要求，但在很多同志的理解中，党建是虚的，他们不知道该怎么作为。如果我们把党建工作仅仅理解成评评先进党员、搞搞党日活动，那党建工作和中心工作肯定很难结合。这里的关键是我们认识有误区，我们要从党的五大建设的角度，而不是从狭义的机关党建角度来理解党建工作。具体来说，首先，不解放思想，就不可能有改革开放；显然思想建设不搞好，我们方方面面的工作都做不好。其次，经济工作搞得好不好，首先得有合适的人，那这就得靠组织建设。再次，招投标现在很普遍，但是很多表面上是公开招标，私下里却靠权钱交易内定了，显然市场经济搞不好，这就需要反腐倡廉建设。同样，如果作风建设搞不好，企业申请项目要盖上百个章，拖大半年，投资环境这么差，经济又怎么上得去？制度建设的作用更是显而易见的。地方党委对经济工作的领导体现在这里，而不是随意插手甚至直接取代政府做经济工作，这样我们也才能真正理顺党政职能。”

二是在领导经济建设的同时，地方党委工作还应当向党的基层组织建设和社会建设倾斜，多做并做好抓基层打基础的工作。例如，基层自治经历20多年的实践，之所以问题依然层出不穷，很大程度上正是因为不少地方党委忽视了对基层自治的领导。因此，党的十八大以来，济南市市中区区委率先明确基层党组织建设和基层自治工作是一项根本性政治任务，必须由区委统一领导，街镇党委直接负责，进而采取多种手段，有效解决了长期困扰市中区基层组织建设和基层自治的众多“老大难”问题。同时，地方党委还要处理好显绩和隐绩的关系，切实为群众解决实际困难，为党赢得人民的真心拥护。党的十八大以来，市中区区委主动放弃高额的租金收入，腾出场地投入资金，陆续建起农民工服务中心、社会组织孵化中心、公共服务审批中心，将联系服务群众的工作做到实处；投入巨资，切实解决环卫工人、残障人士、孤寡老人的生活困难。这些做法体现了市中区区委从“GDP崇拜”向“抓好党建、服务群众”的政绩观转变，也很快赢得了当地人民群众对党的拥护和敬重，调研期间我们强烈感受到了这些令人振奋鼓舞的变化。（课题组组长：张志明；课题组成员：张志明谢峰蔡志强刘炳香董亚炜强舸曾毅；执笔人：强舸）

 

来源：中国党政干部论坛